Perspectives in Health Logo La revista de la Organización Panamericana de la Salud: Volumen 6, Número 2 - 2002

100 años de panamericanismo
1902 - 2002

por James Patrick Kiernan

Mientras la OPS celebra su centenario este año, un historiador de la OEA recuerda los inicios de este siglo de progreso humano en las Américas.

Cuando el Presidente de los Estados Unidos Theodore Roosevelt dio la bienvenida a los delegados a la Primera Convención Sanitaria General Internacional de las Repúblicas Americanas en Washington, D.C., en diciembre de 1902, sus pensamientos pueden haber estado, al menos en parte, a unas 2.000 millas de allí, en el inconcluso Canal de Panamá.

Ese esfuerzo monumental -que se convertiría en el proyecto favorito del presidente Roosevelt- era el símbolo de los florecientes vínculos comerciales entre las repúblicas americanas, pero también de su creciente vulnerabilidad a la propagación de enfermedades. Abandonado 14 años antes por una compañía francesa, el proyecto del canal fracasó en gran parte por la fiebre amarilla, que junto con la malaria había matado a unos 20.000 trabajadores. Sólo al controlar la fiebre amarilla (erradicada oficialmente en Panamá en 1905) pudo la administración Roosevelt terminar el canal en 1914.

La fiebre amarilla -y el control de las enfermedades epidémicas en general-encabezaba la agenda de la Convención Sanitaria Internacional de 1902, en la que delegados de 11 países se congregaron en el New Willard Hotel de Washington. Carlos J. Finlay, distinguido médico cubano, presentó un documento titulado ¿Es el mosquito el único agente a través del cual se transmite la fiebre amarilla? Argumentó que lo era, y su teoría, entonces polémica, con el tiempo sería la clave de la derrota de la enfermedad. Pero, en 1902, muchos colegas delegados rechazaron sus conclusiones. Sin embargo, compartían sus metas. Al final de la conferencia, el Dr. Finlay y tres más fueron nombrados a un comité encargado del establecimiento de un nuevo organismo de salud internacional para las Américas.

La resolución final de la convención declaraba: "Se resuelve, además, que la Oficina Sanitaria Internacional estará obligada a prestar el mejor auxilio que pueda y toda la experiencia que posea, para contribuir a que se obtenga la mayor protección posible de la salud pública de cada una de dichas Repúblicas, a fin de que se eliminen las enfermedades y de que se facilite el comercio entre las expresadas Repúblicas".

A mediados del siglo XIX, los primeros esfuerzos para la cooperación interamericana se habían dirigido casi exclusivamente a la reglamentación y el fomento del comercio continental. Pero en la aurora del XX, urgía reducir la propagación a través del comercio marítimo de enfermedades epidémicas como la fiebre amarilla, el cólera y la peste.

Estas exigencias llevaron a la creación de la Unión Panamericana y la Oficina Sanitaria Internacional, precursores, respectivamente, de las actuales Organización de los Estados Americanos (OEA) y Organización Panamericana de la Salud (OPS). Establecidas más de tres décadas antes que las Naciones Unidas y la Organización Mundial de la Salud (OMS), la OPS y la OEA comparten la distinción de ser las organizaciones internacionales en funcionamiento continuo más antiguas, no sólo en las Américas sino en el mundo.

Durante los 100 últimos años, la OEA y la OPS han progresado juntas de entidades de papel, virtualmente desprovistas de personal y sin sede, a organizaciones internacionales mundialmente reconocidas con miles de funcionarios internacionales. Unidas han promovido nuevas formas de cooperación para mejorar la salud y las condiciones sociales en las Américas, compartiendo el crédito por avances importantes en la lucha contra la pobreza, la ignorancia y la enfermedad.

Nacimiento de una oficina

Los orígenes de la OEA se remontan a la Primera Conferencia Internacional de Estados Americanos en 1889-90, en la que participantes de las Américas crearon los cimientos jurídicos, si bien no los institucionales, para lo que en 1910 sería la Unión Panamericana. Ésta tuvo como principal objetivo la recopilación y la difusión de información económica y comercial para promover el comercio entre las naciones del hemisferio occidental.

La Segunda Conferencia Internacional de las Repúblicas Americanas, celebrada en la ciudad de México en 1902, aprobó una resolución para celebrar una convención sanitaria internacional en ese mismo año. Dicha convención, a la que el Presidente Roosevelt dio la bienvenida, estableció la Oficina Sanitaria Internacional, rebautizada como Oficina Sanitaria Panamericana en 1923 y que llegaría a conocerse como la OPS. La razón de ser inicial de la Oficina era la transmisión inmediata y regular de los datos sobre las condiciones sanitarias de los puertos marítimos, las cuarentenas marítimas, y el control de las enfermedades transmisibles, en particular la fiebre amarilla y la peste bubónica. Comenzó su vida con un comité de siete personas, pero sin personal a tiempo completo, y un presupuesto de sólo EUA$5.000.

En retrospectiva, la amenaza inmediata de epidemias como la fiebre amarilla puede haber sido una condición necesaria, aunque no suficiente, para el inicio de la cooperación interamericana en salud pública. Los factores culturales probablemente también desempeñaron un papel. La primera década del siglo XX fue una de convicción plena en las posibilidades infinitas y universales del progreso. En esta belle époque, el panamericanismo se convirtió en una visión popular del mundo y el desarrollo temprano de la Oficina Sanitaria la reflejó.

A partir de la primera Conferencia Sanitaria de las Américas, éstas se celebraron cada dos años. El informe de la Cuarta Conferencia Sanitaria (1909) declaró: "La hora ha llegado en que el mundo despierte a la necesidad de una mejora sanitaria. La fiebre tifoidea, la fiebre amarilla, la malaria, la viruela, la peste, el cólera pueden ser eliminados". Este despertar condujo a un cambio de foco, del saneamiento de los puertos y la regularización de las relaciones marítimas, a la erradicación de las enfermedades transmisibles desde sus fuentes.

El comienzo de la primera guerra mundial interrumpió la cooperación interamericana en asuntos de salud. La Quinta Conferencia Sanitaria se celebró en Santiago, Chile, en 1911, pero se canceló una sexta conferencia, a celebrarse en Uruguay en 1914. Durante estos años de guerra, la Oficina estuvo tan aletargada que, según sus propios registros, "había con frecuencia un saldo remanente a fines del año de la cuota de los Estados Unidos" de sólo US$2.830, que se devolvía a la Tesorería de los Estados Unidos. Pero a fines de la década, los efectos aleccionadores tanto de la Gran Guerra como de la gran epidemia de gripe de 1918-19, llevaron a los países a volver a centrar su atención en el control de las enfermedades transmisibles.

Cuando la Sexta Conferencia Sanitaria se reunió finalmente en Montevideo, Uruguay, en 1920, los delegados concentraron sus esfuerzos en la reorganización y fortalecimiento de la Oficina para afrontar más seriamente los problemas tratados en las conferencias anteriores. Como crítica a aquellas sesiones anteriores (y por inferencia, a la Oficina Sanitaria), el Director Asistente de Sanidad de los Estados Unidos, J. H. White, argumentó que el objetivo de estos esfuerzos debía ser la "mejora permanente de nuestras relaciones sanitarias internacionales y no, como hasta el momento, un intercambio mutuo de informes sobre el saneamiento y la demografía en nuestras tierras respectivas, sin que se haga nada entre las reuniones".

Esta sexta conferencia expandió la misión de la Oficina a la promoción integral de la salud. De allí en adelante se ocuparía de las campañas contra la malaria y la tuberculosis, el monitoreo de las enfermedades contagiosas, la legislación sanitaria nacional y el estudio científico de las enfermedades tropicales. El hecho de que para 1919 la fiebre amarilla se había retirado de las Américas, facilitó este enfoque más amplio y ambicioso.

Tanto la Unión Panamericana como la Oficina Sanitaria fueron afortunadas, a principios de los años veinte, en la selección de sus líderes. El estadounidense Leo Rowe, profesor de Derecho y Ciencias Políticas que dedicó la mayor parte de su vida a la causa panamericana, fue nombrado Director General de la Unión Panamericana, puesto que ocupó hasta su muerte en un accidente de automóvil en 1946. El Dr. Hugh Cumming, un experto prominente de los Estados Unidos en saneamiento y temas de inmigración, fue nombrado Director General de Sanidad de los Estados Unidos y director de la Oficina Sanitaria Panamericana en 1920 y se mantuvo en este último hasta 1947. Ambos panamericanistas dedicados, Rowe y el Dr. Cumming tenían una estrecha amistad basada en el respeto mutuo y las metas comunes y su cercanía personal ayudó a forjar fuertes vínculos entre la Unión Panamericana y la Oficina. Edificadores institucionales decididos, ambos trabajaron diligente y estratégicamente para ampliar el foco y las responsabilidades de sus organizaciones.

Quizás el aspecto más relevante de su colaboración fue usar la estructura de la Unión Panamericana como un paraguas institucional para apoyar el crecimiento y desarrollo de la Oficina. Esto se logró mediante reuniones de la Unión Panamericana y otras conferencias sobre la estructura de salud pública en las Américas. A instancias de la Unión Panamericana, se lanzó una nueva serie de reuniones de los ministros (en aquel entonces llamados "directores nacionales") de salud, que con el tiempo se alternaron con las conferencias sanitarias cada dos años. Estas reuniones, organizadas por la Oficina, ayudaron a asegurar que los funcionarios de salud de los países miembros tuvieran participación en el trabajo de la Oficina y lo apoyasen más entusiastamente.

Dentro de este marco, el presupuesto de la Oficina se decuplicó entre 1921 y 1926, de EUA$5.000 a EUA$50.000. Su personal, todavía reducido, fue aumentado con expertos en salud pública trasladados temporalmente del Servicio de Salud Pública de los Estados Unidos (USPHS), que el Dr. Cumming también encabezaba como Director General de Sanidad. Los intereses de la Oficina siguieron ampliándose, incluyendo una nueva gama de temas, desde la inmigración a la drogadicción y enfermedades venéreas.

Durante los años veinte, la Oficina consiguió el primero de lo que se convertiría en una larga línea de "representantes viajeros". El Dr. John Long, Director General Auxiliar de Sanidad del USPHS (y más tarde subdirector de la Oficina), viajó a más de la mitad de los países de América Latina y el Caribe, tanto a las zonas remotas como a los centros urbanos para examinar la situación sanitaria y coordinar el trabajo de las autoridades sanitarias nacionales con el de la Oficina. Una de las principales inquietudes del Dr. Long era el control de las ratas en los puertos de la región, para detener la propagación de la peste bubónica.

Un código de salud

La Séptima Conferencia Sanitaria, celebrada en La Habana en 1924, resultó ser la reunión esencial de salud interamericana. Sus delegados redactaron y adoptaron el Código Sanitario Panamericano, el primer tratado multilateral de cualquier índole firmado por todas las repúblicas americanas. Todavía en vigor hoy, el Código Sanitario compromete a las naciones signatarias a esfuerzos comunes y de cooperación en la salud pública. La mayoría de sus provisiones originales reflejaban su naturaleza primaria marítima y comercial; sin embargo también pusieron en escena el tema de la salud de los trabajadores. Además, el código dio a la Oficina un fundamento jurídico más firme y formalizó sus obligaciones y responsabilidades, algo que en años posteriores ayudaría a proteger su autonomía institucional.

Cuando la Gran Depresión se desencadenó en 1929, trajo una grave crisis social a América Latina, creando un desempleo generalizado y exacerbando la desigualdad de ingresos. Para la Oficina Sanitaria Panamericana, estas condiciones requirieron mayor participación en los esfuerzos de sus estados miembros para proporcionar servicios sanitarios y sociales, en particular en las áreas de salud materno-infantil y nutrición. No obstante, en 1931, la Oficina permanecía alojada en una oficina del edificio de la Unión Panamericana, dotada con sólo seis trabajadores técnicos y administrativos permanentes y toda su dotación de profesionales todavía a préstamo. Su presupuesto de EUA$50.000 era insuficiente para cumplir con sus cometidos crecientes. Como escribía el Director Cumming en su informe de 1931: "Los gastos de la Oficina nuevamente han excedido sus ingresos y se ha recurrido a sus fondos de reserva para cubrir este déficit".

Fue durante los primeros años de la segunda guerra mundial que este cuadro finalmente comenzó a cambiar. Con Europa consumida por la guerra, pero con los Estados Unidos aún no involucrados en el conflicto, la influencia de la vecina América Latina en los Estados Unidos -su cultura popular, estilos y modas- se hizo mayor que en cualquier otro momento. Como resultado aumentó el financiamiento de los Estados Unidos para la Oficina Sanitaria Panamericana, en particular en las áreas del desarrollo institucional para la medicina y la salud pública y la capacitación del personal.

Con financiamiento del USPHS y de la Oficina de Asuntos Interamericanos, así como de las instituciones filantrópicas como la Fundación Rockefeller y el Fondo de la Mancomunidad, la Oficina inició una serie de programas de becas para capacitación en salud pública, medicina y ciencias relacionadas. De 1939 a 1943, estos programas otorgaron más de 200 becas a profesionales de la salud y científicos latinoamericanos y, de ahí en adelante, más de 250 anualmente. Para los Estados Unidos, estas becas sin duda ayudaron a ganar corazones y mentes para los conflictos ideológicos que formaron parte de la segunda guerra mundial.

Una vez que los Estados Unidos entraron en la guerra, las fuentes de financiamiento que fueron movilizadas para ella también estuvieron disponibles para los servicios de salud pública. Entre 1935 y 1940, el presupuesto de la Oficina aumentó a más del doble, de EUA$52.000 a EUA$107.000; en 1942-43 aumentó a unos EUA$113.000, pero los fondos que la Oficina administraba eran tres veces esa cantidad. Para 1946, la Oficina tenía una dotación permanente de 17 personas, cuatro divisiones (estadísticas, editorial, fiscal, biblioteca), tres secciones (ingeniería sanitaria, enfermería y becas) y dos oficinas regionales, en Lima y Ciudad de Guatemala.

También durante este período, la Décima Conferencia Sanitaria (1938) amplió el mandato de la Oficina una vez más y recomendó nuevas modalidades de cooperación en áreas que incluían la seguridad social, la capacitación de médicos y personal de salud pública y la organización y expansión de los servicios de enfermería de salud pública. Ante la evidencia de que la Carretera Panamericana se haría realidad en 1939, la Oficina empezó a prestar atención a la salud y las condiciones sanitarias a lo largo de la ruta propuesta, pues la carretera constituiría un conducto constante y díficil de controlar para las enfermedades transmisibles.

Cuando la segunda guerra mundial concluyó en 1945, la Unión Panamericana y la Oficina se encontraron en una coyuntura dramática. En un esfuerzo colectivo para construir un mundo mejor, los Aliados victoriosos crearon las Naciones Unidas y sus diversos organismos. La Unión Panamericana y la Oficina tenían que buscar su lugar en esta nueva constelación de organizaciones mundiales.

Reunidos en Bogotá en 1948, los estados miembros de la Unión Panamericana adoptaron la Carta de la Organización de los Estados Americanos, que confirmó que esta organización política regional interamericana se asociaría al sistema de Naciones Unidas, pero no estaría subordinada a él.

Para la Oficina, la resolución fue algo diferente. La Organización Mundial de la Salud, creada en el papel en 1946 y lanzada oficialmente dos años después, firmó un convenio con la Oficina Sanitaria Panamericana en 1949 que establecía a esta última como oficina regional de la OMS para las Américas y organismo de salud especializado interamericano autónomo. La autonomía de la Oficina con respecto a la OMS se debió en gran parte al éxito de su director en ese momento, el Dr. Fred Soper, en recaudar EUA$1,3 millones para su presupuesto -en ese momento equivalente a más de la tercera parte del presupuesto de la naciente OMS.

Los cinco años que siguieron a la guerra vieron una creciente internacionalización y "latinoamericanización" tanto de la Oficina como de la Unión Panamericana/OEA. Ambas aumentaron velozmente en términos de presupuestos y personal. Estos años también vieron la separación de las dos organizaciones, tanto en términos de gestión económica como de administración. En 1947, la Oficina se mudó fuera del edificio de la Unión Panamericana. Para 1952, había adquirido su propio edificio cerca de Dupont Circle, en Washington, usando un préstamo sin interés de las Fundaciones Rockefeller y W. K. Kellogg.

Si bien en 1945 la Oficina todavía era un organismo relativamente pequeño, dotado en gran parte con personal en préstamo, para 1950 era una organización internacional en expansión con un personal de salud pública permanente y profesional, proveniente de sus Estados miembros. Además de su propio presupuesto, la Oficina administraba los programas de otras organizaciones internacionales (incluidas OMS y UNESCO) así como fundaciones (como Rockefeller y Kellogg) y organismos de sus gobiernos miembros (entre ellos el Servicio Nacional de Fiebre Amarilla del Brasil y el USPHS).

Su separación administrativa no impidió la cooperación continua entre la OEA y la Oficina, que en 1958 fue rebautizada como la Organización Panamericana de la Salud. Nuevos retos continuaron exigiendo esfuerzos conjuntos. Durante los años sesenta, la OPS se encargó de llevar a cabo los ambiciosos proyectos de salud de la Alianza para el Progreso, mientras que el financiamiento para esos proyectos se canalizó a través del Consejo Económico y Social de la OEA. La OPS también formó una asociación con el Banco Interamericano de Desarrollo, el cual en 1959 se convirtió en el socio más nuevo del Sistema Interamericano. Juntos elaboraron una política de inversión en salud que conduciría a adelantos significativos durante las siguientes dos décadas en la salud pública latinoamericana.

Durante los años setenta políticamente tumultuosos y la "década perdida" (económicamente) de los años ochenta, la OPS y la OEA -junto con otros organismos del Sistema Interamericano- trabajaron para satisfacer las crecientes necesidades y expectativas de cambio de la región, creadas por un nuevo reconocimiento de la relación entre las condiciones sociales, la salud pública y el desarrollo.

Para fines del siglo XX, los antiguos retos, como la propagación de las enfermedades a través del comercio marítimo, se habían reemplazado con desafíos en gran parte nuevos, incluidos el SIDA, el alcolismo y la drogadicción, los desastres naturales y la salud ambiental. Es lógico que dos organizaciones cuya creación y desarrollo estuvieron tan entrelazados hayan combinado esfuerzos para abordar estos retos y sin duda alguna seguirán colaborando para afrontar aquellos que encuentren más adelante.


El Dr. James Patrick Kiernan es editor de la revista Américas y el historiador oficial de la Organización de los Estados Americanos.

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